【最全】PPP项目全过程工作内容、成果、责任单位及风险清单,附实操问题详解!

发布时间:2017-05-19 21:26

 



2017年一季度进入执行或移交阶段的PPP项目在逐月增加,落地速度在加快。但在PPP项目推进过程中,还有很多专业问题值得我们去学习研究。


PPP项目全过程工作内容、成果、责任单位及风险清单如下:





PPP工作主要内容及时间
编号主要工作内容主要成果责任单位
预备项目识别、模式论证财政能力评估、初步实施方案PPP咨询公司专家
1项目准备阶段预计1个月
1.1制定整体工作计划工作计划表PPP咨询公司
1.2尽职调研,落实项目基本条件边界条件的技术、财政、政策情况项目实施机构,财政等相关部门
1.3进行市场测试与潜在投资人交流PPP咨询公司
1.4编制实施方案实施方案初稿PPP咨询公司
1.5进行物有所值评价物有所值评价文件财政局组织有关部门配合
1.6进行财政承受能力论证财政承受能力论证文件财政局组织有关部门配合
1.7实施方案讨论、修改、定稿实施方案报批稿财政局组织有关部门配合
1.8项目实施方案报批实施方案审批地方实施机构、联合审查工作领导小组
2项目采购阶段采用竞争性磋商,预计2个月(财库[2014]214号)
2.1编制资格预审文件资格预审文件PPP咨询公司
2.2资格预审文件报批联合审查工作领导小组
2.3发布资格预审公告资格预审公告采购人
2.4投资人准备资格预审文件投资人
2.5资格预审评审评审报告评审委员会
2.6编制竞争性磋商文件竞争性磋商文件初稿PPP咨询公司
2.7竞争性磋商文件讨论、修改有关部门配合
2.8竞争性磋商文件报批联合审查工作领导小组
2.9发布竞争性磋商公告竞争性磋商公告采购人
2.1发售竞争性磋商文件竞争性磋商文件PPP咨询公司
2.11投资人准备投标文件投资人
2.12组织现场踏勘、标前会议补充文件
3开标、评标和谈判阶段预计1
3.1开标开标记录PPP咨询公司
3.2评标和磋商磋商报告评标委员会
3.3中标候选人公示预中标结果公告采购人
3.4制定谈判策略及具体谈判工作计划谈判计划和策略PPP咨询公司
3.5协助政府开展项目协议谈判联合审查工作领导小组
3.6签署确认谈判备忘录谈判备忘录采购人与投资人
3.7根据谈判结果修改项目协议PPP咨询公司
4协议草签阶段预计1
4.1中标公示中标结果公告
4.2协助项目协议草签项目协议草签版采购人与投资人
4.3合同公告
5项目执行(项目公司注册、进入建设期及管理阶段)预计2个月内启动
5.1投资人成立PPP项目公司投资人
5.2协助项目协议正式签署项目协议正式签署版(协议补充)采购人与项目公司
5.3项目开工投资人

PPP 风险 清单

层级

风险

风险起源

主要归责

对象

风险后果

主要影响对象

重要性

综合发生率和危害)

政府级

政府官员决策

决策流程不透明,部分官员决策权过大。

地方政府

直接增加关系维护成本,同时加大政府在未来的违约风险

社会资本

10

政府干预

政府官员直接干预项目建设运营活动影响社会投资者的自主决策能力。特别是政府入股的情况下,往往特别看重国有资产控制权和所有权,期望做项目的控制方

地方政府

项目效率降低,可能出现返工、停工导致成本上升、工期拖延。

社会资本

10

征用/公有化

当宏观政策调整时,项目合约违反政策方向,强制社会资本退出,中央或地方政府强行没收项目

地方政府

项目终止,社会资本退出

社会资本

10

政府信用

政府换届,新任班子拒绝履行上届承诺;或因履约成本过高拒绝履行约定的责任和义务而给项目带来危害

地方政府

支付停滞、延误、工期拖延等,甚至退出终止

社会资本

10

政治/公众反对

因公众利益受损引起政治上或公众反对项目建设

待定

工期延误,可能需要重新谈判修改合同条款,甚至项目终止

社会资本

9

税收调整

中央或地方政府税收政策变更

地方政府

税收条件变化,可能影响项目收益

社会资本

2

项目审批延误

项目审批程序复杂、涉及部门过多、办事人员效率低下

地方政府

开工延误,审批后商业调整困难

社会资本

7

气候/地质条件

项目所在地恶劣自然条件

工期延误或成本增加

社会资本

5

不可抗力风险

无法预期、控制、合理防范、回避和克服的情况

工期延误或成本增加,甚至项目终止

社会资本/地方政府

3

土地获取风险

土地使用权获得困难,获得的时间成本超预期

地方政府

前期成本增加,开工时间延误

社会资本

7

环保风险

政府或公众对项目的环保要求提高导致成本上升、工期延误等

政府/公众

设计变更,成本增加或工期延误

社会资本

2

法律变更

法律法规、宏观政策变化

政府

引起项目成本增加、收益降低,可能需要重新谈判、修改条款

社会资本

9

法律及监管体系不完善

由于现有PPP立法层级低、效力差、相互冲突、可操作性差等引起的危害

政府

项目出现问题时,可能无法通过法律途径解可能被迫终止

社会资本

9

政府决策失误/过程冗长

程序不规范、作风官僚、缺乏PPP运作能力和经验、前期准备不足、信息不对称等造成项目决策失误或过程冗长

地方政府

谈判过程旷日持久,且政府未来可能出现信用问题,要求重新谈判

社会资本

8

市场级

利率风险

利率不确定性给项目造成的损失

中央政府

融资成本增加

社会资本

8

外汇风险

汇率变化风险和外汇可兑换风险

中央政府

兑换成本增加或无法兑换

社会资本

8

通货膨胀

物价水平上升导致项目成本增加

成本增加,需求减少

社会资本

8

融资风险

融资结构不合理、资金筹措困难

融资成本增加。甚至融资失败,导致项目收回

社会资本

7

项目唯一性

政府或其他投资人新建或改建其他项目,对本项目形成实质性商业竞争

地方政府

产生直接竞争,项目收入减少

社会资本

5

市场需求变化

唯一性风险之外,由经济、社会、人口、法规导致的需求变化

项目收入减少,也有极小可能收入增加

社会资本

5

第三方延误/违约

其他项目参与者拒绝履行或拖延履行约定的责任义务

第三方

工期延误,成本增加

社会资本

9

项目级


















项目级

完工风险

工期拖延、成本超支、投产后达不到设计要求,导致现金流入不足,不能按时偿还债务

施工单位

运营推迟,可能导致现金流破裂

社会资本

6

供应风险

原材料、设备、能源供应不及时带来的损失

供应商

工期延误

社会资本

6

技术风险

采用技术不成熟,难以满足预定要求、适用性差,以致需要技术改造

社会资本

技术改造,成本增加

社会资本

6

运营成本超支

政府强制提高产品服务标准、自身运营管理差、其他市场环境因素造成运营成本超支

待定

项目收益降低

社会资本

5

收费变更

政府统一调整收费标准和收费年限,使PPP产品服务收费价格过高、过低、收费调整不自由导致运营收入不如预期

地方政府

运营收益不理想

社会资本

4

费用支付风险

PPP产品服务用户(或政府)费用不能按时按量支付

地方政府/用户

收入延误或无法收回

社会资本

4

残值风险

移交前过渡使用项目资源,,影响项目持续运营

社会资本

移交政府后无法正常运营

地方政府

4

组织协调风险

项目公司组织协调能力不足,导致参与各方沟通成本增加,产生矛盾冲突

社会资本

沟通成本增加,项目争端产生

社会资本者

3

工程/运营变更

设计、标准、合同、业主变更等引发的工程/运营变更

地方政府/设计方

工期延误,成本增加

社会资本

6

社会投资者变动

因利益原因投资者变动,中途退出,影响项目正常建设运营

社会资本

资本结构变动,导致项目中止或终止

社会资本

2

招标竞争不充分

包括招标程序不公正、不公平、不透明,缺少竞争者或恶意竞争等

待定

中标价格不合理、收费不合理、投资者能力不足

地方政府/公众

3

财务监管不足

对项目公司的资金运用和现金流入监管不足,导致资金链断裂等

地方政府/放贷方

财务状况恶化,可能导致社会投资者对项目财务进行非法操作

地方政府/放贷方

1

测算方法主观

特许期、价格设置、政府补贴等参数测算过于主观和乐观,导致项目盈利无法达到预期设想

社会资本/地方政府

收入不如预期,可能导致现金流破裂

社会资本

1

特许经营人能力不足

特许经营人能力不足导致项目运营效率低下

社会资本/地方政府

项目运营效率低下

地方政府/公众

3

配套基础设施风险

相关基础设施不到位

地方政府

工期延误

社会资本

4

合同文件冲突/不完备

合同设计不完善,合同文件对风险分担、权责利范围划分不清,合同保管不到位引发的风险

社会资本/地方政府

政府与投资者之间出现纠纷,可能导致项目中止或终止

社会资本/地方政府

7




在PPP项目实操中的常见问题:



一、项目识别阶段


01

问题一



谁能发起PPP项目?应当向谁提出?

按照指南的要求,政府方和社会资本都可以发起项目。

政府发起是由财政部门(政府和社会资本合作中心)负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目,向财政部门申报。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在实践中,通常PPP项目是由行业主管部门、下属的平台公司或社会资本发起,向当地的财政部门申报。如果是省一级向下主导PPP项目的地区,是由市/县级的地方政府,委托当地的财政部门,向省PPP中心申报,省PPP中心会通过筛选和分类,建立三个“库”:示范库、推介库和备选库,重点支持示范库和推介库的项目,例如给予省级的财政补贴等。



02

问题二



立项阶段《可研》的必要性,没有可研是否会影响下面工作的推进?

这里的《可研》全称是《工程项目可行性研究报告》,是报发改委立项审批中重要的支撑性报告。

在财政部发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中提到了,在项目发起阶段,“新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”,可以看出新建项目是必须要提交可研的,而存量项目因为已经立项,实际上也是提交过可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建设的合作项目,应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求”。因此,从理论上来说,可研是项目立项的依据,如果没有可研,项目不能通过立项,是否采取PPP都不可能实施。

现实情况是,各地都在紧锣密鼓的推动PPP项目,如果严格按照程序一步一步的实施,那么很可能错过一段时间的政策支持。以我们在某省操作的大量案例来看,通常是《项目建议书》报发改委审批确定立项之后,可以先提交PPP的初步实施方案,与可研同步推进,最终仍然需要可研来确定项目的边界条件、准确参数,作为调整实施方案的重要依据。

缺少可研会导致项目流程不完备,实施方案(或初步实施方案)依据不充分不准确,无论是业主方、社会资本,还是咨询机构都应当清楚其中存在的风险。如果按照非常规的流程推进项目,在具体操作实施中,需要向省级的相关部门了解清楚各项工作的要求,确保进一步降低风险。



03

问题三



哪些主体可以作为实施机构?

发改委2724号文对实施机构进行了描述:实施机构是由政府确定,作为PPP项目的实施主体,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

其中实施机构在选择合作伙伴时即作为采购人,通过政府采购的流程选择合作伙伴,同时负责资格预审、谈判、最终确认等工作(可以委托采购代理机构办理相关事宜)。

关于哪些主体能够成为实施机构,在财政部76号文中,“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。发改委2724号文也提出“按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”。

综上,只要是政府授权的,职能部门、事业单位、行业管理部门、行业运营公司、其他相关机构(平台,地方国企)均可作为实施机构。

但是我们在实施的过程中发现,部分职能部门、事业单位、行业管理部门若作为实施机构,可能直接参与到项目的经营中,同时又承担了项目的监管、考核等职责,存在“既做运动员,又做裁判员”的风险。因此建议将实施运营和监管考核分开,由两个主体分别承担各自职责范围内的工作,以确保政府简政放权,不过度干预市场。



04

问题四



物有所值评价和财政可行性论证由谁来做?

因为开展PPP项目财政承受能力论证的主体要么是行政机关性质的财政部门,要么一般是事业单位的PPP中心,但不管是财政部门还是PPP中心,它们在聘请第三方专业中介机构提供服务时,属于政府购买服务的范畴,也属于《中华人民共和国政府采购法》约束的范畴。因此,PPP项目本级财政部门或PPP中心在会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作并聘请第三方专业中介机构予以协助时,必须符合政府采购法律法规的要求,而不能随意委托。



二、项目准备阶段

05

问题五

PPP项目在准备期需要完成哪些主要工作?

1、整体架构搭建;2、项目风险分配;3、项目运作方式确定;4、项目交易结构确定;5、项目合同体系确定;6、监管架构确定;7、采购方式确定;8、实施方案审核与核准。

06

问题六

PPP模式的核心要素有哪些?

PPP模式的核心要素有三个:一是社会资本与政府部门是平等的伙伴关系。在达到共同目标的基础上,社会资本对利润的追求与政府公共部门对公共福利的追求也应被共同实现;二是利润的可控制性。PPP项目一般都是社会公益项目,应确保其盈利,但不能因追逐暴利而伤害其公益性;三是风险分担。PPP模式应根据承担能力划分风险,从而降低项目的整体风险。

07

问题七

PPP项目的交易结构包含哪些内容?

PPP项目的交易结构是项目结构设计中的核心环节,需要综合协调和合理配置各方权利义务。根据《财政部PPP模式操作指南》的相关规定,交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

08

问题八

结构设计中应考虑哪些问题?

在PPP项目交易结构设计中通常应考虑项目类型、政府的市场化目标以及社会资本的投资目标、政府或国有企业的参与方式、项目建设范围和资产范围、项目资产权属、项目运营安排、计划实施进度、政府监管体系、价格水平及收费机制等问题。

09

问题九

为什么要建立浮动收益率机制?

在PPP项目规划和实施过程中,社会资本最关注的无疑是回报率,但PPP项目的时间跨度长、投资额度大,如果调价机制不明确,几乎没有社会资本敢投入PPP项目,因此,建立浮动收益率机制,是解决基层政府“一头雾水”的关键,也是激活社会资本参与基础设施建设的重要途径。

10

问题十

是否有必要建立价格管控机制?

在PPP项目实践中,设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要,有助于防止“短期的价格竞争行为”异化为“长期的价格垄断行为”。

要设计一个有效的价格机制,来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断行为,并向厂商的价格行为施加竞争压力,可以采用“利润率限定”,“价格封顶或包干”,同域、同业“价格比较”等方式,如在相关项目协议的价格章节中规定,如果结算价格经过一段时间的实施后,与同区域其他同类企业相比失去竞争性,明显高于同行业平均水平,则需重新核定结算价格;又如可以规定企业的成本,包括其采购设施数量、质量、价格和工程建设成本等,应当不高于行业的可比较的合理水平。

11

问题十一



PPP项目的特许经营期应如何设计?



特许经营期的设计选择主要取决于两个因素:项目的施工难度(简单还是复杂)和市场特性(市场性还是合同性)。施工简单的项目,可以比较准确地估计施工期,完工风险较小。因此,选用单时段结构还是双时段结构差别不大。而施工复杂的项目,难以准确地估计施工期,完工风险较大,选用双时段结构可以降低项目公司的完工风险。再通过激励措施的设计,进一步调整完工风险在项目公司和政府之间的分担程度。而就市场特性而言,合同型市场中政府可以有多种激励措施设计用以选择,而市场型市场中,政府选择范围较小。

12


08

问题十二

赋予特许经营权的PPP项目中投融资手段有哪些?

能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营项目中,可采用的投融资手段包括一般银行贷款,项目预期收益质押贷款,设立产业基金等形式入股提供项目资本金,发行项目收益票据和资产支持票据,成立私募基金,发行企业债券、项目收益债券、公司债权、非金融企业债务融资工具等。

三、项目采购阶段

13

问题十三



由谁确定采购方式,社会资本方是否可以提出采购方式建议?

通常采购方式的选择,有所在地的财政部门最终确定,最终体现在“实施方案”中,批准了实施方案,就相当于批准了项目的采购方式。

社会资本可以根据项目的实际情况,根据《操作指南》、《竞争性磋商管理办法》等文件的要求,提出采购方式的建议,但最终的决定(审批)权仍在地方财政。



14

问题十四



竞争性磋商与竞争性谈判有哪些区别?

首先,“竞争性谈判”与“竞争性磋商”的最大区别,在成交供应商(社会资本方)的确定方式以及候选成交供应商(社会资本方)的推荐方法及评审标准中,“竞争性谈判”最终是由“价格”决定(即以价格低者获得),“竞争性磋商”主要看“综合条件”,而不仅仅看价格(综合情况最优着获得)。

第二,在程序和时限层面,竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三,在保证金层面,竞争性磋商明确规定“供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的,响应无效”,而竞争性谈判无此明确规定。

第四,在重新评审标准上,竞争性磋商增加了重新评审的情形,赋予政府方更多的权利。竞争性谈判规定:“除资格性审查认定错误和价格计算错误外,采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。”

而竞争性磋商则规定:“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观分评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高、畸低的情形外,采购人或者采购代理机构不得以任何理由组织重新评审;采购人或者采购代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。”



15

问题十五



竞争性磋商邀请供应商有几种方式?

有三种方式:1、在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告选择供应商;2、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取;3、采购人、评审专家分别推荐(需要出具书面推荐意见)。



16

问题十六



采用竞争性磋商,若意向投资人退出,如何解决?

如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后选择退出,那本次竞争性磋商为无效,应选择二次采购。如果一直没有意向的投资人可以推荐,建议选择邀请供应商的第一种方式:在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告选择供应商。



17

问题十七



资格预审是否属于PPP项目采购阶段的必要组成部分?

依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条的规定:“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。法律条文中“应当”系强制性规范,对于“应当”的理解就等同于“必须”。所以,PPP项目采购必须实行资格预审。



18

问题十八



业主方能否直接发布资格预审公告?

业主是可以自行招标、发布相关公告的,但由于大部分业主对此并不专业,所以一般都采用委托的方式,委托专业的招标代理机构进行操作。以我们所操作的西部某市的PPP为例,业主方(地方政府)并不了解如何合法合规的招标,因此希望通过委托代理,将程序上的风险进行分摊和转移。



19

问题十九



采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目,若在采购过程中符合要求的供应商只有一家,采购方应如何处理?

依照财政部2015年6月30日发布的《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》:采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目),在采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有2家的,竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有1家的,采购人(项目实施机构)或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动,发布项目终止公告并说明原因,重新开展采购活动。



四、项目执行阶段

20

问题二十



项目执行阶段的内容包括哪些?

项目执行的核心是项目实施管理,项目执行阶段实施管理内容可分为融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。



21

问题二十一



项目融资管理的主要内容是什么?

融资管理的重点在于社会资本或项目公司是否能够向PPP项目实施机构递交的实施项目所需的有关融资文件及其它证明文件,用以证明项目公司为建设项目所需的全部股本资金和债务资金已经到位,或已完成融资手续。

相关证明包括项目公司验资报告,项目公司银行账户余额证明,金融机构提供的融资、贷款协议,以及与贷款协议配套的抵押、质押证明等。融资管理在实务操作细节中,需注意如下细节。

(1)项目为社会资本独资项目,尽量建立由社会资本与实施机构共管的项目公司账户,避免相关股本金到位后仅仅完成验资工作后,被轻易移做他用。

(2)项目公司由社会资本与政府资本合资,在合资合营协议中需对项目公司最初股权比例及最终股权比例进行明确约定。为充分发挥社会资本的资金实力及融资优势,降低融资成本,项目建设中社会资本自身即可为项目公司提供足够的资金支持(超出股本金部分)或提供股东担保进行融资的,原则上在项目竣工验收后,社会资本与政府资本双方在融资工作过程中所承担的责任义务情况对项目公司最终股本金进行核定。暨在融资管理中需对融资文件进行仔细审查,若由实际由项目公司承担了担保义务(一般情况下,出于为项目融资的目的,项目公司可以抵押、质押本项目的收费权、在项目公司名下的全部资产、设施和设备),不可做为调增初始股权比例的依据。



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问题二十二



建设期监管的主要内容是什么?

建设期监管顾名思义是对新建项目、改建项目等的建设过程进行监管,一般比较常见的BOT项目、BOO项目、ROT项目均会经历建设期。根据建设期的主要内容及权利义务,建设期监管的主要内容包括工程设计监管及工程建设监管。



23

问题二十三



工程设计监管的主要内容是什么?

部分PPP项目实施范围包括了由社会资本或项目公司承担工程设计责任,此类项目首先因根据项目可行型研究报告,明确项目具体技术规范要求。由社会资本或项目公司通过法定程序选择并委托有相应资质的设计单位按规定的技术要求以及适用法律进行项目工程的设计,编制初步设计文件和施工图设计文件,设计费用由项目公司承担。

在工程设计管理中,实施机构应当要求项目公司应于初步设计完成后,将该设计提交省、市相关职能部门审批;在取得相关审批批准后,项目公司应将有关职能部门审批同意的地质勘察报告、初步设计文件和施工图设计文件和省、市有关职能部门对设计文件的批文的复印件送交实施机构备案。待工程设计相关文件全部获批并进行备案后,项目即可进入施工阶段。

在施工过程中,项目实施机构、项目公司出于合理提高工程质量、降低造价、缩短工期等目的,在不违背所有适用于项目的设计标准的基础上有权要求进行设计变更(无论是否由项目公司进行工程设计)。其中,由实施机构提出的合理设计变更,项目公司应无条件执行,由项目公司提出的设计变更应向实施机构提交支持该等设计变更提议及其充分理由的所有必要文件并获得实施机构书面批准后执行。



24

问题二十四



工程建设监管的主要内容是什么?

工程建设期间,实施机构主要进行监管的内容是工程建设进度计划、工程建设承包商的选择和设备材料的采购、施工现场监督和检查。

(1)工程建设进度计划。

实施机构应当在PPP项目协议中明确要求项目的具体建设进度要求,其中关键时间节点应明确具体日期。对于新建特许经营项目,建议特许经营期包含建设期,以督促项目公司确保工程建设进度。

在对项目建设过程中,项目公司每周应向实施机构提交《建设工程进度报告》,该报告应合理地详细说明已完成和进行中的建设工程情况以及实施机构的合理要求的其他相关事项。

若在建设过程中,项目公司合理地预计项目计划的任何部分部门按照进度计划完成的,应及时通知实施机构并合理地详细描述情况,包括但不限于延误或预计延误的原因,包括对任何申明为不可抗力的情况的描述;所预计的对进度的延误(以天数计算)和其他合理的可预见的对建设工程进度不利的影响;项目公司已经采取或将要采取的解决或减少迟延及其影响的措施等。项目实施机构将根据实际情况决定是否有关进度日期的最后期限。

(2)工程建设承包商和设备材料采购管理

首先,根据中华人民共和国《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定,已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,在项目建设过程中,工程承包商和设备材料采购供应商可不需再进行招标采购。除此之外,项目的工程建设承包商及设备采购供应商均由项目公司依法进行公开招标采购进行选择,实施机构和相关职能部门对招标过程依法进行监督。项目公司在确定相关机构后向实施机构提供与工程建设相关的一切机构(承包商、施工商、设备制造商、监理公司等)和相关人员的资质文件或资格证明材料,同时提交招标、采购文件及相关合同文件。

(3)施工现场监督和检查

项目实施机构应当在不影响建设进度的情况下对项目工程的施工情况进行检查,项目公司或其总承包商应当予以配合,并对实施机构的监督和检查要求予以必要协助。实施机构对项目工程的监督和检查不影响也不能替代其他政府职能部门依法对项目工程的监督和检查。



25

问题二十五



运营期监管及评估主要内容是什么?

运营期监管主要包括日常运营维护、暂停服务、争议处置、中期评估及临时接管等。

(1)日常运营维护

项目实施机构对项目公司日常运营维护监管的主要内容包括保证项目公司在特许经营期内的合法经营,严格履行对项目公司的各项监管职能,协助项目公司与相关政府部门进行沟通。

其中对项目公司经营的监管主要依托《运营维护手册》,项目公司应当于项目建设完成后向实施机构提交该手册,内容包括进行定期和年度检查、日常运行维护、大修维护和年度维护的程序和计划,以及调整和改进检验及维护安排的程序和计划并制定应对突发事件的应急服务预案。同时应列明项目设施正常运营所需的消耗性备品备件和事故抢修的备品备件以及对项目设施的更新改造计划。实施机构根据运营维护手册的内容,派出检查员监督项目公司是否按照手册进行必要的日常维护工作。

(2)暂停服务的监管

为确保项目设施正常运转,项目公司有权每年停机对项目设施进行停机维护,停机期间可暂停服务,暂停服务期间免除项目公司相关责任。但该暂停服务应当是有计划性的,即项目公司在每一运营年开始前,应向项目实施机构提交该年度的计划内暂停服务的时间表,每一运营年计划内暂停服务不得超过一定期限。并于与该暂停发生前得到项目实施机构书面许可。

与前述计划内暂停服务相对应,项目公司必须制定因意外事故造成暂停服务的紧急预案并报实施机构批准,以避免或最大限度地减少因此造成的损失。如发生计划外暂停,应追究项目公司相关违约责任。

(3)争议处置

在漫长的项目全生命周期中,实施机构与项目公司之间无法避免地会就一些监管问题产生矛盾和争议,解决这种争议的主要方式是通过运营协调委员会进行协商。在项目进入运营期后,双方应成立一个由项目公司代表和实施机构代表组成的项目运营协调委员会。项目运营协调委员会的正副主席分别由实施机构和项目公司的成员每年轮换担任。该委员会的任何决定应得到委员会多数成员的批准。

项目运营协调委员会将对本项目的运营及维护中所涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解。双方应要求其在项目运营协调委员会的成员以诚信的态度处理该委员会所涉及的事务。双方同意尽其合理的努力在项目公司的运营、维护中配合该委员会的决定。

(4)中期评估的实施

为更好的评估项目公司运营管理情况,同时对PPP项目实施初期可能忽略的问题进行必要的补充,PPP项目根据实际情况一般每2-5年进行一次中期评估。中期评估由项目运营协调委员会发起,组织实施机构及其他政府相关部门及有关专家组成评估小组对项目公司的运营维护进行评估。

评估内容包括:确认PPP协议是否实现了其目标;评估项目公司在运营期内的运营维护状况等。评估小组在评估工作结束后向实施机构提交评估报告,报告内容包括:评估结果、修改PPP项目协议的建议。

实施机构有权决定是否采纳评估小组所提出的建议,如评估小组提出的项目协议修改建议被采纳,则协议双方应在实施机构的主导下对项目协议进行修改,修改的协议条款在随后的运营期内对双方都具有约束力。

(5)临时接管

在项目运营期内,如项目公司发生项目协议约定的违约行为,项目实施机构有权对项目设施进行临时接管,一般情况下触发临时接管的违约行为包括:擅自转让、出租项目运营权的,擅自将所运营的财产进行处置或者抵押的;因管理不善、发生重大质量、生产安全事故的;擅自停业、歇业,严重影响到社会公共利益和安全的等。

实施机构决定实施临时接管后,应书面通知项目公司并告知其有申请听证的权利。临时接管期间发生的经营成本、费用等均由项目公司承担,项目公司并应向实施机构支付接管费用。经项目公司纠正导致临时接管的违约行为,并经项目公司书面申请,实施机构应当终止临时接管,恢复项目公司的特许经营权。



26

问题二十六



如何通过履约保障管理确保各监督管理职能的顺利实施?

项目执行阶段包括如此多的内容,怎样保证各项监管职能能够顺利实施是项目执行阶段管理的根基。PPP项目一般通过履约保函的形式辅助监督项目公司的履约情况,通过强制保险的形式确保项目设施的正常运营。

(1)履约保函

作为项目公司履行本PPP协议的担保(包括建设期和运营期内协议项下义务的履行),在协议正式签署后,项目公司应向实施结构提交以实施机构为受益人的履约保函。当项目公司未能完全履行PPP协议义务时,实施结构可提取保函,项目公司应在保函被提取后一个月内补足,如项目公司无法按时恢复保函,则构成严重违约,实施机构有权终止协议。项目公司所提供的履约保函的有效期为自生效日起至项目经营期届满或更迟日期之时止(如缺陷责任期)。在项目运营期间,如发生项目公司违约且不承担违约责任的情况下,实施机构均有权提取该保函。

(2)强制保险

项目公司应按自费购买和保持项目协议所要求的合理的建设和运营保险。项目公司的保险应符合《中华人民共和国保险法》和其他适用法律的要求。如果项目公司不购买或维持协议要求的保险,则实施机构有权从履约保函中提取需支付的保险费金额购买该保险。强制保险包括但不限于建筑安装工程一切险、财产一切险、机械故障损伤险、第三者责任险等。项目公司应在获准在中国经营保险业务的、具有良好信誉并经实施机构同意的保险商处保持完全有效的保险,并向实施机构提供所有的保险证书,证明项目公司已按照项目协议要求获得了保险单据。



五、项目移交阶段

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问题二十七



项目移交包括哪些?

项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后,项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。PPP项目特许经营期满后,项目公司便需要将项目的经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。项目移交一般包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价四个阶段。



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问题二十八



项目进行移交时需要移交的内容有哪些?

移交的内容通常包括: 

(1)项目设施;

(2)项目土地使用权及项目用地相关的其他权利;

(3)与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产;

(4)项目实施相关人员;

(5)运营维护项目设施所要求的技术和技术信息;

(6)与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料(书面文件和电子文档);

(7)移交项目所需的其他文件。



29

问题二十九



项目进行移交时权利方面的条件和标准是什么?

项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在权利瑕疵,其上未设置任何担保及其他第三人的权利。但在提前终止导致移交的情形下,如移交时尚有未清偿的项目贷款,就该未清偿贷款所设置的担保除外。

项目进行移交时技术方面的条件和标准

项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准,并处于良好的运营状况。在一些PPP项目合同中,会对“良好运营状况”的标准做进一步明确,例如在不再维修情况下,项目可以正常运营3年等。



30

问题三十



项目移交中需要做哪些性能测试

在PPP项目移交前,通常需要对项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试。实践中,上述评估和测试工作通常由政府方委托的独立专家或者由政府方和项目公司共同组成的移交工作组负责。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。郝升(金融顾问):经评估和测试,项目状况不符合约定的移交条件和标准的,政府方有权提取移交维修保函,并要求项目公司对项目设施进行相应的恢复性修理、更新重置,以确保项目在移交时满足约定要求。



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问题三十一



项目进行性能测试时需要做好哪些工作?

政府和项目实施机构需要做好性能测试的以下相关工作:

(1)应组建项目移交工作组,制定资产评估和性能测试方案。

(2)应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。

(3)性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。



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问题三十二



项目移交中的资产交割包含什么?

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。PPP项目的资产交割主要包括项目相关合同的转让和技术转让两大部分。



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问题三十三



项目移交中的绩效评价有哪些?

移交完成后,财政部门(PPP中心)应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果可作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。



其他

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问题三十四



PPP定义是什么?

广义:只要为提供公共产品或服务而开展的政府方与社会资本合作的形式均属于广义PPP范畴。它不局限于项目的融资,包含了设计、投融资、建设、运营、维护、移交等项目全生命周期不同环节的合作

狭义:狭义上PPP的典型模式是设计-建造-融资-运营(DBFO)。   




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问题三十五



PPP与特许经营的关系是什么样的?

采用特许经营模式的项目更倾向于项目本身有一定的经营性且具有独家垄断性质,如能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等能够产生稳定现金流的项目。

PPP模式适用范围更为广泛。



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问题三十六



PPP运作方式有哪些?

在基础设施和公用事业领域,根据项目的合作内容、合作期限等具体情况,PPP模式可以表现为不同的运作模式:

1、委托运营(Operations & Maintenance,简称O&M)

2、管理合同(Management Contract,简称MC)

3、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,简称BOT)

4、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,简称BOO)

5、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,简称TOT)



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问题三十七



PPP模式的适用范围是什么?



基础设施类:

1、市政设施:供水、供暖、供气、污水、垃圾处理及地下综合管廊等;

2、交通设施:公路、铁路、机场、城市轨道交通等;

公共服务类:医疗卫生、旅游、教育培训、健康养老、文化、保障性安居工程等。

其他:水利、农业、林业、资源环境和生态保护等。



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问题三十八



国家管理部门的分工是怎么样的?

财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作;

国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。



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问题三十九



PPP项目的参与主体有哪些?

通常包括:政府、社会资本、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、产品和服务购买方、保险公司以及专业机构等多个主体。

社会资本主要有:从所有制形式看,国有企业、民营企业和外商投资企业等;从参与方式看包括单独投资人和联合体投资人。

金融机构主要包括:银行、产业基金、信托、保险

其他机构包括:咨询机构、承包商、设计单位、监理公司、运营商、材料供应商等。



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问题四十



PPP项目的审批及操作流程是什么?

PPP项目主要包括项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段等五个阶段。


项目识别阶段主要工作有:项目建设手续审批、物有所值评价、财政承受能力论证。

项目准备阶段主要工作有:管理架构组建、实施方案编辑、实施方案审核。

项目采购阶段主要工作有:资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。


项目执行阶段主要工作有:项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估。

项目移交阶段主要工作有:移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。



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问题四十一



入库项目范围包括哪些?

1、适宜采用政府和社会资本合作模式。入库项目应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各省直行业主管部门和市县财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、高速公路、教育、医疗和养老等,优先选择收费定价机制透明、调价机制灵活、有稳定现金流的项目。

2、投资总额和期限符合要求。项目投资总额原则上不低于1.5亿元。合作期限原则上不低于10年

3、项目能建立清晰的风险分担机制。原则上项目设计、建设、财务、运营维护等责任由社会资本承担,政策和法律变更、最低需求等责任由政府承担。



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问题四十二



PPP项目怎么申报?

1、各省直行业主管部门和市县财政部门负责本行业、本地区项目的征集、筛选和申报工作。项目材料由各省直行业主管部门和市县财政部门报送至财政厅PPP中心,并通过财政部综合信息系统和省财政厅PPP中心信息采集系统网上同时申报。



2、财政厅PPP中心会同财政厅相关处室及相关部门,邀请中介机构进行初步筛选,反馈各省直行业主管部门和市县财政部门进一步完善并进行物有所值、财政承受能力、实施方案评审等工作,各省直行业主管部门和市县财政部门经完善和调整后正式行文向财政厅PPP中心进行申报。


3、财政厅PPP中心牵头,根据项目性质及成熟度提出意见,经财政厅PPP工作机制研究后入库并实时更新、定期发布,择优向财政部推荐。



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问题四十三



PPP项目的平均投资额及合作周期是多少

根据测算,进入项目执行阶段的PPP项目平均投资额一般在16亿元左右

PPP项目的合作期限一般为10-30年;

PPP项目年化收益率一般在8%—10%左右。



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问题四十四




项目库分类及入库标准有哪些?

财政厅PPP中心根据各省直行业主管部门和市县财政部门申报项目的性质及成熟度,分别建立储备项目库(包括:意向项目库、备选项目库、推介项目库)、执行项目库、示范项目库。

储备项目库

 1、意向项目库。指各省直行业主管部门和各级财政部门征集和筛选后上报的PPP项目。

入库条件

一是新建、改建项目具有初步实施方案,存量项目(存量项目是指通过前期调研、设计、审批、建设,已经开始运行,但尚未到期结束的项目)具有存量公共资产的历史资料和初步实施方案。

二是提交项目产出物说明。

三是通过财政部综合信息系统和省财政厅PPP中心信息采集系统网上同时申报。

2、备选项目库。指已列入意向项目库,财政厅按照一定条件和程序筛选的推介备选项目。

入库条件:

一是项目符合城市总体规划和各类专项规划。

二是新建项目应按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。

三是已经委托中介咨询机构编制完成物有所值评价、财政承受能力论证报告。

3、推介项目库。指已列入备选项目库,财政厅按照一定条件和程序筛选并经财政厅公开推介的重大PPP项目。

入库条件

一是项目投资额较大、落地成功率较高、具有行业代表性。

二是同级(省、市、县)财政部门对物有所值评价和财政承受能力出具论证通过的意见。

三是同级(省、市、县)政府对正式实施方案出具审核通过的意见或实施方案已报政府审核,已经进入或近期可以进入项目采购阶段。

四是已列入年度开发计划。

对于已经纳入地方政府性债务管理系统或2013年全国政府性债务审计范围的融资平台公司存量项目,转型为PPP项目的,将在项目筛选和推介方面给予优先支持

执行项目库

指已列入推介项目库,并完成正式PPP合同签署或已经成立项目公司,进入执行阶段的项目。

示范项目库

指经财政厅或相关机构从执行项目库中择优选择并适时向社会公开推广的项目。

入库条件

一是项目运作程序规范,项目资料齐备;

二是项目已经落地签约,运作情况良好;

三是项目成熟度和行业可示范程度高。




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